Кому-то может не понравиться, что в этой книге, посвященной, прежде всего, экономике, я акцентирую внимание на, мягко говоря, неблаговидной роли конкретного, многим симпатичного человека. Что ж, я могу ошибаться в каких-то оценках. Но, как говорится, страна должна знать своих героев.
Факты я излагаю. Что же касается самого продукта — этого закона — оценки, в зависимости от интересов, могут быть разными. И именно для того, чтобы читатели могли составить свое собственное мнение, я и привожу в Приложении полностью текст закона о СРП в том виде, как он был принят в июне 1995 года нашей Государственной Думой.
...Первый день работы Съезда Движения «Яблоко» 1 сентября 1995 года, когда рассматривался вопрос о позиции Движения по закону, касающемся судьбы российских природных ресурсов, оказался ... закрытым для прессы. То есть и здесь, как и в истории с законом о Центробанке, главное было — не допустить огласки. Но, в отличие от съездов коммунистов (КПРФ), которых так приятно пообвинять в необоснованной закрытости, в данном случае ни одно средство массовой информации об этом не сообщило — сделали вид, что съезд «Яблока» начался, якобы, лишь на следующий день — Съезд принял резолюцию о прекращении дискуссии с рекомендацией членам Движения в период предвыборной кампании не допускать заявлений и высказываний, противоречащих позиции Движения по закону о СРП. Соответственно, в последний день Съезда — 3 сентября 1995 года — я вынужден был заявить о выходе из движения, которое сам же создавал всего лишь двумя годами ранее. Но иного пути не было: закон уже два месяца как «завис» между Думой и Советом Федерации, и на членов верхней палаты Парламента весь этот период оказывалось поистине беспрецедентное давление со стороны своей исполнительной власти, западных лоббистов и отечественных СМИ (посмотрите газеты и журналы того времени: почти каждое издание обязательно дало по несколько публикаций о том, как сенаторы-ретрограды мешают прогрессу и не дают пролиться на страну золотому дождю иностранных инвестиций), а я оказался одним из ключевых людей в Совете Федерации, боровшихся против этого закона и пытавшихся прорвать устроенную противникам закона информационную блокаду и донести до общества позицию моих коллег-сенаторов. Цена вопроса — судьба наших природных ресурсов на триллионы долларов — не оставляла иного выбора.
Глава 3. БЕСПРЕЦЕДЕНТНОЕ ПРОТИВОСТОЯНИЕ
Но вернемся в начало июля этого же 1995 года. На членов Совета Федерации, не желавших соглашаться с очередными планами сдачи наших ключевых позиций, на этот раз — по массированной передаче российских природных ресурсов под зарубежный контроль, началось жесткое давление, прежде всего — со стороны администрации Президента и Правительства. Рычагов было — более чем достаточно. И понятно, ведь около пятидесяти семи процентов членов того первого, еще напрямую избранного гражданами страны Совета Федерации являлись одновременно зависимыми от Президента и Правительства должностными лицами органов исполнительной власти.
Что в этих условиях делать тем, кто еще не утратил элементарной ответственности перед своей страной? Голосовать открыто против нельзя — найдут способ наказать. Но и пропустить подобный закон и тем подписать приговор стране — у большинства тоже рука не поднималась. И начался тихий саботаж: сенаторы из числа зависимых, но совестливых стали стараться под тем или иным предлогом не являться на заседания. Соответственно, «партия Президента» во главе со спикером В.Шумейко была вынуждена голосование по этому закону постоянно переносить — ведь если голосов не хватит, то закон считается отклоненным, а этого допустить им было никак нельзя. И параллельно — жесткая кулуарная работа со всеми, кого можно чем-то взять, или на кого можно надавить.
— Иногда отзвуки этих баталий выплескивались из стен Совета Федерации наружу. Так, по российскому телевидению (РТР) на всю страну показали, как на заседании правительства наш премьер В.Черномырдин делает публичное внушение министру топлива и энергетики Ю.Шафранику — за то, что тот никак не может заставить «зависимых от него» сенаторов проголосовать по этому закону «как надо»...
Но бесконечно играть в кошки-мышки — тоже невозможно. И «партия власти» делает ход — предлагает сенаторам проголосовать процедурный вопрос: установить по этому закону иной порядок голосования. Порядок был предложен следующий: голосовать подписными листами, которые отвезти по месту жительства или работы и вручить под расписку всем сенаторам с тем, чтобы каждый лично поставял там свое «за» или «против» и подписался. А для решения процедурного вопроса абсолютное большинство не требуется — достаточно большинства от числа присутствующих. Надо признать: сильный ход (в условиях, как я уже отмечал, зависимости большинства сенаторов), суливший «партии власти» теперь уже, казалось бы, гарантированную победу.
И вот уже по всей стране спецпочтой рассылаются листы для голосования, а наше Правительство и думские лоббисты — это уже предположение — успокаивают зарубежных заказчиков: мол, теперь-то они не выкрутятся, подпишутся «за» как миленькие, а то отключим газ, свет и канализацию, как совсем недавно — в сентябре 1993 г. — сделали в российском Парламенте...
Но и из этого также беспрецедентного в нашей парламентской практике мероприятия все же ничего не вышло. Кто-то лег в больницу, кто-то лист для голосования «потерял», а кто-то — «по ошибке» отправил незаполненным... И вот на очередном заседании Совета Федерации, когда для решения по процедурному вопросу возник другой перевес сил, раздались призывы не позорить верхнюю палату Парламента страны, не требовать заочного голосования от тех, кто не находится здесь с нами и не слышит наших аргументов — то есть отменить голосование по почте. Причем один из сенаторов, из числа находившихся в сложном положении (с начальством ссориться — свой регион подводить, но и Родину продать нельзя) — тогдашний губернатор Архангельской области М.Балакшин, — чтобы снять со своей шеи эту удавку, даже пообещал: «Да не волнуйтесь — проголосуем мы этот закон...»
В результате Советом Федерации было принято решение результаты голосования по почте не засчитывать (к счастью, голосов для одобрения закона все еще не хватало), а голосовать нормальным образом.
И вот наконец 3 октября 1995 года голосование состоялось: закон «О соглашениях о разделе продукции», принятый Государственной Думой еще 14 июня 1995 года. Советом Федерации был отклонен.
В качестве иллюстрации результата нашей работы на этом этапе приведу здесь приложение к Постановлению Совета Федерации об отклонении закона, отражающее наши (Совета Федерации) замечания. Эти замечания почти полностью совпадают с другим официальным документом: «Ю. Болдырев. Замечания к Федеральному закону „О соглашениях о разделе продукции“. Приложение к стенограмме заседания Совета Федерации 21.07.95». То есть Совет Федерации полностью согласился с теми практически изначальными замечаниями к закону, в серьезности и обоснованности которых я безуспешно пытался убедить своих бывших товарищей по «Яблоку».
ДОКУМЕНТ: Приложение к постановлению Совета
Федерации от 3 октября 1995 года № 594-1 СФ.
ЗАМЕЧАНИЯ
Совета Федерации к Федеральному закону «О соглашениях о разделе продукции»
1. В законе не предусмотрено обязательное указание в соглашениях на возможность пересмотра условий соглашений в связи с такими форс-мажорными обстоятельствами, как значительное изменение цены соответствующих энергоресурсов на мировом рынке. В связи с исчерпанием мировых запасов природных ресурсов и прогнозируемым повышением их стоимости по сравнению со стоимостью технологического оборудования и затрат на добычу и переработку, целесообразно предусмотреть возможность корректировки соглашений в случае роста цены на добываемые ресурсы на мировом рынке более чем на определенную величину (например, более чем на 30-50 процентов) по сравнению с ценами на момент заключения соглашения.
2. Часть 2 пункта 3 статьи 1 закона предоставляет органам исполнительной власти право отступать от норм действующего законодательства при заключении соглашений с иностранными инвесторами в части определения прав и обязанностей сторон. Это не только открывает неограниченные возможности для бесконтрольного произвола, но и необоснованно предоставляет преимущества иностранным инвесторам, тем самым ущемляя интересы инвесторов отечественных. Необходимо предусмотреть, что все условия конкурсов и соответствующие соглашения определяются и подписываются строго в рамках действующих в России законов, хотя и с гарантиями неизменности условий в дальнейшем. С учетом того, что речь идет о государственном достоянии стоимостью, зачастую, более годового бюджета всей страны, необходимо предусмотреть обязательное вынесение на утверждение в Парламент условий конкурсов, если предполагается даже малейшее отступление от норм действующих законов.
Более того, и в целом, начиная с определенной суммы стоимости проекта, условия объявляемого конкурса должны выноситься на Парламент для принятия законом, что и явится лучшей гарантией неизменности условий в дальнейшем.
3. Часть 2 пункта 2 статьи 6 закона предоставляет органам исполнительной власти право заключать соглашения с конкретными инвесторами без проведения конкурса или аукциона не только исходя из требований государственной безопасности, но и при наличии «иных интересов», в том числе и «иных интересов» субъекта Федерации.
Часть 3 пункта 2 статьи 6 закона позволяет заключать соглашения без проведения конкурса или аукциона в случае признания конкурса несостоявшимся в связи с участием лишь одного инвестора.
В совокупности нормы пункта 2 статьи 6 сводят содержание закона к предоставлению органам исполнительной власти права произвольно выбирать партнера и заключать соглашения без проведения конкурса или аукциона. Необходимо изъять как необоснованные и нецелесообразные части 2, 3 и 5 пункта 2 статьи 6 закона, с тем, чтобы нормы настоящего закона позволяли органам исполнительной власти заключать соглашения исключительно с инвесторами, победившими в конкурсе.
В случае, если из соображений государственной безопасности действительно необходимо не проводить конкурс, а заключить соглашение с конкретным инвестором, необходимо предусмотреть, что такое соглашение может вступить в силу только после утверждения Парламентом.
4. Пункт 5 статьи 6 закона предоставляет сторонам возможность уже после подведения итогов конкурса согласовывать технические, технологические, правовые и коммерческие условия соглашения, не являющиеся обязательными условиями конкурса или аукциона. Предусмотрено, что условия, на которых был определен победитель, могут быть изменены только в случае, «если такие изменения направлены на достижение более благоприятных для государства результатов реализации соглашения». Эта формулировка не является достаточной гарантией соблюдения интересов государства, так как вопрос о большей или меньшей благоприятности условий может быть спорным. Необходимо определить, что правовые и коммерческие условия (в отличие от технических и технологических) определяются исключительно в конкурсе. Это не препятствует заключению сторонами дополнительных соглашений, не снимающих с победителя конкурса обязательств по условиям конкурса.
5. Часть 5 пункта 2 статьи 7 закона предоставляет органам исполнительной власти и инвестору право «согласовать применение общепринятых в мировой практике ведения работ по разведке и добыче минерального сырья стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, охране недр, окружающей природной среды и здоровья населения при условии предварительного одобрения указанных стандартов (норм, правил) соответствующими государственными органами Российской Федерации». С учетом масштабов возможного воздействия на природную среду и здоровье населения необходимо уточнить, что в случае отклонения этих «общепринятых» норм от требований российских законов, одобрение должно быть осуществлено Парламентом, например, в форме принятия закона.
6. Пункт 6 статьи 13 закона предоставляет инвестору право осуществлять платежи по социальному и медицинскому страхованию своих работников-граждан Российской Федерации «на основе коллективных и индивидуальных трудовых договоров (контрактов), заключаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде». Часть 1 пункта 1 статьи 13 закона предусматривает освобождение инвестора от взимания обязательных платежей, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В совокупности это означает, что если в коллективном и (или) индивидуальном трудовом договоре рабочие не сумеют предусмотреть платежи в Фонд обязательного медицинского страхования и в Государственный пенсионный фонд, инвестор окажется от этих платежей освобожден. Необходимо предусмотреть обязательность уплаты социальных платежей в соответствии с действующими федеральными законами, а не только законодательством о труде.
7. В законе не предусмотрены меры по поддержке отечественных производителей машиностроительной продукции. Более того, пункт 7 статьи 13 закона устанавливает освобождение операторов соглашения и юридических лиц, работающих по контракту с инвестором, от взимания таможенных пошлин, налога на добавленную стоимость и акцизов при ввозе на таможенную территорию Российской Федерации товаров и услуг, предназначенных для проведения работ, что ставит отечественных производителей в худшие условия по сравнению с зарубежными. Необходимо обеспечить не худшие условия для отечественных производителей оборудования при налогообложении, а также, в целях стимулирования развития отечественного машиностроения, сохранения и создания новых рабочих мест, в законе необходимо предусмотреть обязательное указание в соглашениях, что не менее определенного процента необходимого технологического оборудования для добычи полезных ископаемых, а также для переработки, в случае организации переработки в России, должно производиться в России (начиная с определенной стоимости контракта — не менее 50-70 процентов оборудования; требуется расчет и оценка по 10-12 ключевым месторождениям).
8. Пункт 7 статьи 13 закона устанавливает освобождение операторов соглашения и юридических лиц, работающих по контракту с инвестором, от взимания таможенных пошлин, налога на добавленную стоимость и акцизов при вывозе за пределы таможенной территории России не только минерального сырья, являющегося по условиям соглашения собственностью инвестора, но «и других товаров, подлежащих экспорту в соответствии с условиями соглашения, а также при экспорте указанных услуг». Это означает, что в соглашение произвольно может быть заложено право инвестора на беспошлинный и безналоговый экспорт любых товаров. Необходимо указанное положение из статьи 13 исключить.
9. Пункт 1 статьи 16 закона недопустимо расширяет возможности передачи прав инвестора иным юридическим лицам. Предлагается пункт исключить.
10. Пункт 2 статьи 16 закона недопустимо расширяет возможности передачи прав инвесторов иным юридическим лицам, хотя и с согласия государства, но в данном случае это означает — с согласия органов исполнительной власти. Предлагается пункт исключить либо изменить процедуру, обеспечив гарантии интересов государства (участие представительных органов власти и т.п.).
11. Пункт 4 статьи 16 закона недопустимо расширяет возможности передачи прав инвестора иным юридическим лицам через механизм залога, хотя и с согласия государства, но в данном случае это означает — с согласия органов исполнительной власти. Предлагается пункт исключить.
12. Пункт 1 статьи 17 закона позволяет органам исполнительной власти совместно с инвестором произвольно вносить изменения в условия соглашений. Предлагается пункт исключить либо изменить процедуру, обеспечив гарантии интересов государства (участие представительных органов власти и т.п.).
13. Статья 19 закона предусматривает контроль только за исполнением соглашений, и исключительно со стороны самой же исполнительной власти. Необходимо предусмотреть:
а) независимый от исполнительной власти контроль и за условиями заключаемых соглашений;
б) контроль со стороны представительных (законодательных) органов субъектов Федерации и со стороны Счетной палаты Российской Федерации.